Соискатель кафедры гражданского

Земельный участок и находящиеся под ним недра представляют собою различные объекты гражданских правоотношений , что предопределено различием земельного законодательства и законодательства о недрах , несовпадением правовых и функциональных характеристик. Так, недра принадлежат исключительно Российской Федерации, какие-либо права в отношении недр у других лиц могут быть обусловлены лишь правами из соответствующих договоров (но не вещных прав), а недра в таких случаях рассматриваются не как часть земли, а в качестве «геометризованного блока», оформленного как горный отвод (ст. 7 Закона о недрах). Земельные же участки могут принадлежать различным субъектам, а в силу ст.11.1 Земельного кодекса РФ непременно рассматриваются как часть земельной поверхности (т.е. в качестве лишь площади, территории) и т.д.

Между тем, использование участка недр обычно невозможно без того или иного воздействия на поверхность соответствующего участка, что требует предоставления недропользователю определенных возможностей и в отношении земельного участка, находящегося над недрами (для размещения оборудования, производства работ, складирования и пр.). На практике это вопрос решается отдельно, путем оформления прав и на требуемый земельный участок. Однако никаких общих правил, увязывающих вопрос о предоставлении права использовать недра с правами на земельный участок до сих пор нет.

Отсутствует решение этого вопроса «в пакете» (то есть одновременно с предоставлением права недропользования) и в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) . Несколько проще эта проблема решается при заключении соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» , поскольку предварительно все подобные вопросы обсуждаются и регулируются и на региональном уровне. Но сами такие соглашения - уникальны и не могут служить примером.

Любопытно, в Республике Казахстан предусмотрена обязанность местных органов власти выделять земельный участок всякому недропользователю в целях, предусмотренным соответствующим контрактом.

Разумеется, существует несколько ситуаций, когда для использования природных ресурсов нет потребности получать отдельные права на земельный участок (например, собственник участка является одновременно пользователем). Так, в соответствии с п.1 ст. 40 ЗК РФ собственник вправе обрабатывать землю, использовать для собственных нужд имеющиеся на участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, обводненные карьеры, возводить здания и строения, проводить в установленном порядке оросительные, осушительные и другие мелиоративные мероприятия. А в соответствии со ст. 19 Закона о недрах собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право в границах своих участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общеполезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, а также строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, устройство бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт. Правительство РФ по каждому субъекту РФ, с учетом распространенности таких полезных ископаемых, утверждает их списки (обычно это песок, глины, кварциты, торф, мел и т.п.).

Наконец, в силу ст. 221 ГК РФ в собственность гражданина или иного лица переходят общедоступные для сбора части недр, например, свободные для сбора отдельные камни при выходе горной массы на поверхность.

Однако все это случаи, лежащие за пределами обычного недропользования промышленного характера.

Разумеется, идеальным (и простым) способом выхода из ситуации было бы установление правила о том, что всякое лицо, обладающее земельным участком, одновременно обладает и правом собственности на недра, и наоборот. В ряде стран сходные правила установлены, но существует масса ограничений и исключений .

Некоторые изменения относительно обсуждаемого вопроса намечены в Концепции развития гражданского законодательства и Проекте ГК РФ .

Так, в ст. 301.9. Проекта ГК РФ предусмотрен «горный сервитут», но в действительности это не сервитут в отношении недр, а сервитут в отношении земельного участка, «расположенного над площадями залегания полезных ископаемых, или иного служащего земельного участка, необходимого для использования господствующего участка недр, для пользования участком недр, являющимся господствующей вещью, в целях добычи полезных ископаемых». Горный сервитут позволяет создавать и размещать в границах служащего земельного участка оборудование и сооружения в целях осуществления добычи полезных ископаемых шахтным методом и (или) методом бурения. Но горный сервитут не предоставляет право вести добычу полезных ископаемых открытым (карьерным) способом и размещать в границах служащего земельного участка отходы производства (отвалы горных пород, шламохранилища и т.п.).

Надо заметить, что такое понимание горного сервитута несколько отличается от сложившегося ранее в доктрине . До настоящего времени законодательство о недрах не содержит самого понятия «горный сервитут» или аналогичного ему, а правила о земельных сервитутах (ст. 274 ГК РФ) не могут быть использованы в силу специфики недр и технологии их добычи.

В Проекте нового Закона о недрах, предложенного группой ученых, под горным сервитутом понимает ограниченное целевое право недропользователя требовать от соседнего недропользователя предоставить ему использование данного участка недр, если без этого он не может использовать собственный участок недр в соответствии с разрешением или договором . Заметно, что часть конструкции «горного сервитута» (зависимость участков) авторами взята из понятия земельного сервитута (ст. 274 ГК РФ) и это ограничивает ее использование только случаями, когда перед нами два участка недр. Согласиться с высказанными соображениями трудно лишь потому, что право собственности государства мешает устанавливать сервитут при единстве этого права на все участки недр. Но и Проект ГК РФ, предусматривающий установление ограниченного права лишь на земельный участок, не дает ответа на вопрос о том, как решать вопросы взаимодействия между лицами, разрабатывающими сопряженные участки недр.

Полагаем, для целей недропользования часто достаточно обычного сервитута (ст. 301 по Проекту ГК РФ), в том числе сервитута перемещения или строительного.

Исходя из конкретных задач недопользователя и условий добычи недр, для решения обозначенной проблемы могут быть использованы и другие вещно-правовые институты, например, право постоянного землевладения (ст. 299 по Проекту ГК РФ). Однако узуфрукт, в силу специфики его субъектного состава, предусмотренной ст. 302 Проекта ГК РФ, использован быть не может.

Представляет интерес и ст. 296.8 Проекта ГК РФ, посвященная праву собственности на участки недр. Если первый пункт этой статьи фактически лишь повторяет сложившееся понимание участка недр как «геометризованного блока недр», то несколько неожиданно решается вопрос о связи прав на земельный участок и недра под ним в следующем пункте. Предусмотрено, «собственник земельного участка имеет на участок недр, расположенный под этим земельным участком, права, определяемые в соответствии с настоящим Кодексом и законом о недрах, в том числе право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и пресных подземных вод в целях их использования для собственных нужд. Мы полагаем, что это право все же не есть право собственности на недра, а в целом данную норму следует понимать ограниченно, не иначе, как с позиций указанных ранее п.1 ст. 40 ЗК РФ и ст. 19 Закона о недрах.

Не менее важно и положение п. 3 ст. 296.8 Проекта ГК РФ о том, что правила ГК РФ о праве собственности на земельные участки соответственно применяются к отношениям собственности, объектом которых являются участки недр, если иное не предусмотрено законом и не вытекает из существа отношений. Таким образом, впервые сформулирована норма о прямой связи земельных участков и участков недр – хотя бы в части использования правил о собственности. Это открывает новые возможности для развития правоприменительной практики.

Литература:

1. Прежде всего это Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ// СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. Далее – ЗК РФ.

2. В его основе Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2391-I «О недрах»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. №16. Ст. 834, далее – Закон о недрах. Есть и другие, см., например: ФЗ от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»// СЗ РФ. 1996. № 1. Ст.18.

3. См.: Засорин А. Приобретение земельных участков дл целей недропользования//Корпоративный юрист. 2010. № 6. С. 34-41. Некоторые предложения также высказаны в письме Минэконоразвития от 17 апреля 2009 г.

4. ФЗ от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»// СЗ РФ. 1996. № 1. Ст.18. Далее – ФЗ о соглашениях о разделе продукции.

5. Cм.: Басин Ю.Г. Основания возникновения прав землепользования и недропользования// Басин Ю.Г. Избранные труды . Алматы: АЮ-ВШП «Эдилет», НИИ частного права АН РК, 2003. С. 224-236. См. также: Вещные права в Республике Казахстан/Отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: Жети Жаргы, 1999. С. 255 и далее (автор – М.К. Сулейменов).

6. См. об этом: Сулейменов М.К. Право и собственность в Республике Казахстан// Сулейменов М.. Избранные труды по гражданскому праву . М.: Статут, 2006. С. 256-257; в США и Канаде используется также система резервирования прав на недра за федеральным Правительством даже после перехода земельного участка в частную собственность, см.: Данилова Н.В. О юридической природе права государства на недра// Ученые записки Тюменского государственного университета: Сб. научн. трудов. Вып. 4. Тюмень, 2002. С. 24-31;

7. См. Концепция развития гражданского законодательства//Вестник гражданского права. 2009. №11; о Проекте изменений и дополнений в части первую, вторую, третью и четвертую ГК РФ см., например: http://arbitr.ru, электронный ресурс , дата обращения – 30.02.2012.

8. См., например: Калинин И. Природоресурсные сервитуты// Российская юстиция. 2002. № 3. С. 23-25.

9. См.: Новикова Е.В.., Волков Г.А. Каким быть новому закону о недрах?// Законодательство и экономика . 2003. № 11. С. 4-23.

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 настоящего Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

(см. текст в предыдущей редакции)

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

(см. текст в предыдущей редакции)

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

Бойкова Екатерина Евгеньевна
магистрант кафедры землеустройства
Государственного университета по землеустройству,
г. Москва.

Матасова Надежда Михайловна
кандидат экономических наук,
доцент кафедры землеустройства
Государственного университета по землеустройству.

В данной статье рассматриваются актуальные проблемы предоставления земельных участков с целью недропользования, процедуры позволяющие приступить к недропользованию и порядок получения права пользованием земельным участком над недрами.

This article discusses the current problems of land plots granting for the purpose of subsoil, procedures that allow beginning subsoil and procurement of rights order of land usage over the subsoil.

Ключевые слова: недропользование, категории земель, земельный участок, перевод земель, лицензия, добыча.

Keywords: subsurface use, category of land, land, transfer of land, license, mining.

Изучение и разработка недр невозможна без изъятия земельного участка. Недропользование это лицензируемый вид деятельности. Без оформления горного отвода т.е. оформления лицензии организация не может стать нефте- или горнодобывающей (ст. 11 ФЗ «О недрах»)

Земельные участки для недропользования предоставляются в порядке выдачи лицензий на добычи полезных ископаемых и выделения геологического и горного отвода. Выделение земельного участка возможно только если оформлен горный отвод, утвержден проект рекультивации нарушенных земель нарушенных путем геологоразведки и добычи полезных ископаемых, а так же проект восстановления ранее отработанных земель.

Границы горного отвода определяются после предоставления лицензии, на право пользования, далее его границы обязательно уточняются и включаются в лицензию после составления и утверждения плана технических работ на разработку месторождения. Оформление геологического отвода необходимо если недропользователь собирается проводить геологоразведку с целью изучения недр, в основном для сейсморазведочных работ, которые не существенно нарушат целостность недр.

Существует ряд разрешительных документов для получения разрешения на оценку, поиск, разведку и добычу недр. Такие документы разделяют на две группы, одни разрешают пользоваться недрами, другие связаны на право пользованием земельным участком расположенным над недрами. Документы, которые позволяют пользоваться недрами являются оформление горного отвода, оформление геологического отвода и составление технического плана и документации на выполнение работ по добыче полезных ископаемых. Вторая группа документов предоставляет право на пользование земельным участком в эту группу документов включено разрешение для проведения работ на земельном участке (получение участка в собственность, заключение договора аренды и оформление сервитута) и экологическая экспертиза.

Получение лицензии на право пользования участком земли над недрами – это только первый шаг на пути к освоению недр. Важным вопросом недропользования является получения необходимых документов и разрешений на использование земельного участка над недрами. В ряде случаев право пользованием земельным участком является сложным и продолжительным процессом, нередко требующих затрат со стороны недропользователя. Лицензия предоставляется только при наличии согласия органа управления земельными ресурсами или собственника земли на отвод земельного участка с целью разработки недр. Наличие лицензии у недропользователя является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого участка земли над недрами с целью его разработки. После того как получена лицензия недр пользователь получает геологический отвод для проведения геологоразведочных работ и горный отвод для добычи полезных ископаемых. Получение прав на ведение работ по геологоразведке и добыче полезных ископаемых завит от того, в чьей собственности находится интересующий земельный участок, какие работы предполагает проводить там недропользователь (с нарушением плодородного слоя или нет) а так же к какой категории земель относится участок (рис. 1)

Рис 1. Последовательность получение права пользования земельным участком над недрами.

С проблемами получения прав на использование земельных участков практически не возникает если работы не предполагают снятие плодородного слоя почвы, при этих условиях пользования геологическим отводом земельный участок над недрами предоставляется в аренду или устанавливается сервитут. Сервитут не предполагает изъятия земельного участка у собственника при предоставлении прав на его пользования. Только первых стадиях освоения недр возможно проведение геологоразведки недр без нарушения целостности почвенного покрова.

Если обладатель лицензии на геологоразведку и добычу полезных ископаемых предполагает нарушение почвенного слоя (поисково-оценочные, разведочные и бурение) необходимо оформление выкупа или изъятия земельного участка (оформление в собственность).

В случае, если недра находятся под особо ценными сельскохозяйственными угодьями эти участки предоставляются после отработки менее ценных сельскохозяйственных угодий, которые расположены в границах горного отвода (если они не включены в перечень земель, которые не могут использоваться для несельскохозяйственных целей). Земельные участки над недрами предоставляются во временное пользование на срок от 5 до 25 лет с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых, на такие же сроки закрепляются и необходимые земельные участки.

Земельный участок изымается и предоставляется гражданам и организациям заинтересованных им, после перевода земель над недрами в категорию земель промышленности стоимость участков возмещается их собственникам.

Для проведения работ на земельном участке находящимся над недрами необходимо знать к какой категории земель относится этот земельный участок. Если земельный участок относится к категории земель, которая не предполагает добычу, разведку и оценку полезных ископаемых, то проведение работ, с целью его освоения недропользователем невозможно. Из-за этого возникает необходимость перевода земель из одной категории в другую с целью его освоения.

Таблица 1 . Необходимость перевода земель из одной категории в другую для целей недропользования

Правовой режим земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых, включает в себя требования о снятии и сохранении слоя земли обладающим плодородием, рекультивации земель нарушенных добычей полезных ископаемых, консервации и ликвидации предприятий по добыче и обогащению полезных ископаемых, а так же сооружений, которые не связанны с добычей полезных ископаемых, так же возможен возврат земельных участков прежним пользователям. Используемое сырьё в горном производстве изымается непосредственно из природы и не приспособлено для прямого применения. В процессе производства любого вида горной продукции извлекается большое количество минеральной массы, которая не используется, это приводит к формированию обширных, часто смыкающихся друг с другом зон техногенного воздействия. Для складирования отходов остающихся после добычи или переработки полезных ископаемых обычно используют земельные участки в пределах горнодобывающего производства.

Размещение хранилищ является причиной загрязнения почвы, атмосферы, поверхностных и подземных вод, для предприятий же складирование отходов производства выливается в платежи за земли.

Значительные территории, которые занятые твердыми отходами горного производства не позволяют использовать обществу потенциально полезные земли. Высвобожденные земли могут быть использованы в сельском хозяйстве и давать обществу дополнительные материальные блага.
Под породные отвалы отводится примерно 0,1 га площади земли на каждые 1000 т сырья, и они занимают сотни млн. гектаров, чаще всего эти земли неудобны в использовании, но в ряде случаев это вполне плодородные земли. Решение проблемы ликвидации хранилищ с твёрдыми минеральным отходами поспособствует повышению эффективности производства, высвобождению и освоению потенциально плодородных земель.

Основной положительный момент освоения и использования техногенных отходов это - получение дополнительной продукции, высвобождение полезной площади для размещения новых объектов производства. Так же к положительным экономическим эффектам можно отнести снижение затрат на содержание и размещение твердых отходов, существенное снижение затрат на рекультивацию земель нарушенных горным производством. Важным технологическим этапом горного производства является рекультивация, это завершающий этап разработки месторождения. Необходимость в нем возникла в следствии ликвидации негативного влияния горного производства на окружающую среду.Большая часть отходов горного производства используется при засыпке карьеров, что способствует облагораживанию территории.

Основной акцент при выборе способа рекультивации хвостохранилищ сделан выборе метода борьбы с пылением, которые были разработаны и рекомендованные к применению на объектах горного производства. Предприятия в основном применяют технологический, механический, физико-химический, биологический способы с пылением. Приоритет в борьбе с пылением отдают способу который предусматривает создание на хвостохранилищах растительного покрова, в отдельных случаях могут применяться также древесные и кустарниковые породы. Лесные насаждения созданные на нарушенных землях будут выполнять такие функции как защита ландшафта от развития ветровой и водной эрозии, будут способствовать улучшению гидрологического режима, снижать интенсивность загрязнения окружающей территории.

Основной целью мероприятий по рекультивации территории является снижение негативного воздействия горного производства на природу и полный или частичный возврат изъятых земель обществу и по возможности сельскохозяйственному производству.

Список использованной литературы:

Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ.

Закон РФ «О недрах» от 21.02. 1992 №2395-1.

Золотенков Я.В. Земельные участки для проведения геологоразведочных работ – перевод, изъятие или исключение из правил? // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2014. №6. С.70-72.

Калинин И.Б. предоставление земельных участков для недропользования / Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Томского ун-та. 2001. С. 211-213.

Хамитов Р.А. проблемы недропользования, связанные с земельными отношениями// Материалы VIII Межрегиональной научно-практической конференции «Геология, полезные ископаемые и проблемы геоэкологии Башкортостана, Урала и сопредельных территорий» (Уфа, 17-18 ноября 2010 г.) Уфа. 2010.С. 10-14.

Как часто в поисках ответов на свои вопросы, о том, как устроен мир, мы смотрим вверх на небо, солнце, звезды, заглядываем далеко-далеко за сотни световых лет в поисках новых галактик. А ведь, если посмотреть под ноги, то под ногами существует целый подземный мир из которого состоит наша планета - Земля!

Недра Земли это тот самый загадочный мир под ногами, подземный организм нашей Земли, на которой мы живем, строим дома, прокладываем дороги, мосты и многие тысячи лет осваиваем территории родной планеты.

Этот мир - тайные глубины недр Земли!

Строение Земли

Наша планета относится к планетам земной группы, и так же, как и другие планеты, состоит из слоёв. Поверхность Земли состоит из твердой оболочки земной коры, глубже находится крайне вязкая мантия, а в центре расположено металлическое ядро, которое состоит из двух частей, внешняя - жидкая, внутренняя - твердая.

Интересно, многие объекты Вселенной настолько хорошо изучены, что о них знает каждый школьник, в космос на далекие сотни тысяч километров отправляются космические аппараты, но в самые глубинные недра нашей планеты по прежнему забраться остается непосильной задачей, поэтому то что находится под поверхностью Земли по прежнему остается большой загадкой.

Вопрос о недрах как объекте права государственной собственности всегда привлекал внимание ученых, но особенно оживленные дискуссии он вызвал в 70-е годы, в связи с необходимостью кодификации горного законодательства.

Четкое определение понятия недр как объекта горного права имеет важное значение. Во-первых, от правильного решения этого вопроса зависит установление круга общественных отношений, составляющих предмет регулирования горного права; во-вторых, не имея четкого представления о понятии «недра», невозможно также раскрыть содержание основных правовых институтов горного права. Поэтому данная проблема привлекла большое внимание особенно в период кодификации законодательства о недрах. Однако, вследствие ошибочной постановки вопроса, многие авторы вместо анализа юридического понятия «недра» стали спорить о том, где кончается поверхность (земля) и откуда начинаются недра, пытались в метрах определить верхнюю и нижнюю границы недр. Такой неверный методологический подход к проблеме имел своим результатом появление определений: «недра - это геометрическое пространство», «недра - это

конус, основанием которого является территория страны, а вершиной центр

земного сфероида» и т.д. Правда, сторонники этих определений сознавали и слабость своих позиций. Ведь важные составные части недр, каковыми являются полезные ископаемые, могут находиться не только в глубине, но и на поверхности земли. Поэтому накануне принятия нового Кодекса о недрах и переработке минерального сырья Республики Казахстан ряд авторов предлагал понимать под недрами часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выхода месторождений полезных ископаемых. Однако законодатель с этим определением не согласился.

Объекты природы тесно связаны между собой и в реальной жизни представляют органическое единство, образуя единый природный комплекс - земной шар. Соотношение недр и природного комплекса - это соотношение части и целого, ибо каждый вычлененный объект природы, являясь источником удовлетворения потребностей человека, во всех случаях остается частью естественной среды, взаимодействующей в общем природном механизме. Поэтому правильный подход к определению понятия недр, а равно и земли, лесов и вод как объектов природы предполагает учет взаимосвязей составных частей природного комплекса и согласования на этой основе норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к обеспечению рационального использования и охраны богатств природы. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а, следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию.

Оценивая приведенные высказывания о понятии недр с этих позиций, то есть с позиции системного подхода, нетрудно установить его недостатки. Прежде всего, они не учитывают, что под поверхностью земли могут находиться не только полезные ископаемые, но и водные ресурсы. А последние являются составной частью единого государственного водного фонда страны.

Недра и воды, в том числе и подземные, служат различным хозяйственным целям, и их роль в жизни человеческого общества неодинакова.

Поэтому недра и воды как законодательством бывшего Союза ССР, так и нормативными актами Республики Казахстан рассматриваются самостоятельными объектами права. В соответствии с этим применительно к недрам и водам в стране складывались и самостоятельные отрасли законодательства. Причем водное законодательство никогда не давало повода для сомнения о принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Достаточно вспомнить водные кодексы республик бывшего Союза ССР.

Пути горного и водного законодательства не перекрещивались и в последние годы. Водный кодекс Республики Казахстан, например, относит подземные воды к единому государственному водному фонду. В соответствии с Водным кодексом все отношения по использованию и охране подземных вод являются водными отношениями.

Не отвечает потребностям теории и практики отнесение подземных вод и к недрам и к водным ресурсам. Такое положение подрывает единство государственного водного фонда; при этом исключается возможность составления единого водного кадастра, усиливается конкуренция интересов между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством, что противоречит принципу рационального использования и охраны вод, организации правильного регулирования возникающих отношений.

Определение понятия недр как природной среды, находящейся под земной поверхностью, не согласуется и с интересами земельного законодательства. Так, если считать, что земельное законодательство регулирует отношения по поводу поверхности земли, то возникает естественный вопрос, что же следует понимать под самой поверхностью. От правильного решения этого вопроса зависит объем правомочий землепользователей.

Путем анализа термина «поверхность» можно предположить, что под ним понимается видимая часть земной коры. На первый взгляд создается впечатление, что Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 г. исходит из такого понимания земной поверхности, так как в нем мы не встретим формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной толщи. Однако такой подход не удовлетворяет практику. Явления жизни настолько многосторонние, что средствами формально-логических построений тут трудно обойтись. В самом деле, ведь во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать землю путем углубления под ее поверхность. Более того, определяя категории земель, Земельный кодекс РК различает земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; и т.д. Хотя использование этих земель всегда связано с углублением под поверхность земельного участка. Даже эксплуатация земли для сельскохозяйственных целей и то требует проникновения в земную толщу.

Возможности использования земли как всеобщего средства труда, по существу, безграничны. В сельском хозяйстве земля действует в качестве «орудия производства», в других отраслях она может быть для человека «первоначальным арсеналом его средств труда» или выступать как «фундамент», как «пространство», которое необходимо как элемент всякого производства и всякой человеческой деятельности. Причем во всех этих случаях земля выступает объектом земельного законодательства. Поэтому с правовой точки зрения будет неправильным ограничивать поверхность только видимой частью земной коры, так как в определенных случаях в понятие «поверхность Земли» включаются и такие слои земной толщи, которые проникают вглубь на десятки метров. Для правильного разграничения объектов права землепользования и недропользования в некоторых странах (например, в Польше) была предпринята попытка установить границу между поверхностью земли и недрами, но она не дала положительных результатов. Так, представим, что собственность государства на недра распространяется где-то с 20 или 30 метров от поверхности земли (верхняя граница) до технически доступных глубин (нижняя граница). Возникает вопрос, каково же будет соотношение горного и земельного законодательства, если ископаемые имеют наземные выходы. Вряд ли кто-либо сможет дать однозначный ответ.

Рассмотрим и другой вариант, установим, что все вопросы, связанные с добычей ископаемых, являются предметом горного законодательства, а использование земной толщи до глубины, скажем, 30 м - предметом земельного законодательства. Но подобная конструкция будет искусственной, а потому неверной, ибо с правовой точки зрения (и не только с правовой) трудно объяснить ограничение поверхности только тридцатью метрами. Действительно, почему же земельное

законодательство не может распространяться до глубины 31, 35 метров?

Таким образом, изложенное свидетельствует, что определение объекта горного права как природной среды, находящейся под земным покровом, а также выходов месторождений на поверхность нельзя признать правильным. Для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля, и откуда начинаются недра. Ибо право призвано регулировать не соотношение недр и земли в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для тех или иных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение вглубь земли для постройки, скажем, фундамента зданий и сооружений будет использованием земли. На этот счет действующее законодательство о недрах и земельное законодательство не оставляет никаких сомнений. Исходя из этого, для разграничения недр и других природных объектов, являющихся собственностью государства, следует применять такие критерии как форма и цель использования земной толщи. Дело в том, что составные части земной толщи могут быть перемещены с места на место, но от этого отношения по перемещению этих веществ не могут быть признаны горными, так как они затем выбрасываются как ненужные.

Характеристика недр в соответствии с формой и целью использования земной толщи в той или иной мере получила отражение в действующем горном законодательстве. Указ о недрах и недропользовании в ст. 1 устанавливает, что недра - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию, с учетом научно-технического прогресса. Как более удачное, на наш взгляд, определение понятия «недра» содержалось в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., а именно: «недра - часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения народнохозяйственных и иных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или для размещения подземных сооружений, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод» (ст. 3). Мы считаем не случайным применение терминов «отделение» и «извлечение» для определения понятия недр. С юридической точки зрения, как уже отмечалось выше, углубление под поверхность земли свойственно и горнодобывающим предприятиям и землепользователям. Что же касается извлечения или отделения, как формы использования земной толщи, то они не характерны ни для одной категории права землепользования. Поэтому, акцентируя внимание на способе добычи составных частей недр, законодатель подчеркивает эту важную особенность недр как объекта права по сравнению с поверхностью земли, для использования которой, как правило, не обязательно нарушение целости земной коры.

Таким образом, если деятельность, для осуществления которой предоставляется земельный участок с выходами месторождений полезных ископаемых, связана с отделением вещества от природной среды или предназначена для этого, то приоритетом пользуются горное законодательство и горные органы. При ином целевом назначении участка на первое место выступают земельные органы и земельное законодательство. Так, иногда на местах залегания общераспространенных полезных ископаемых в установленном законом порядке может производиться строительство промышленных предприятий, населенных пунктов и других объектов. А такие случаи на практике не редки. Имеет ли здесь место использование недр? Положительный ответ был бы неправильным, ибо здесь площадь залегания полезных ископаемых используется как фундамент, как место, как пространственный операционный базис, то есть как земля в собственном смысле этого слова. С отводом площади залегания общераспространенных полезных ископаемых под строительство объектов государство не признает за этими веществами качества ископаемого. В результате, они переходят из качества недр в качество поверхности.

Содержавшееся в утратившем силу Кодексе о недрах и переработке минерального сырья определение понятия «недра», кроме изложенного, имеет и такие преимущества по сравнению с легальным определением: в нем для недр как объекта права собственности характерны качества непотребляемости, неуничтожаемости, а это - необходимый признак любого объекта права государственной собственности. «Может быть использована» - выражение, которое охватывает юридическим понятием «недра» используемые и неиспользуемые их части. Поэтому, если месторождение в данный момент не разрабатывается, это не означает, что оно не является недрами.

Границы между недрами и поверхностью (землей), как объектами права собственности, должны проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам. Это обстоятельство следует подчеркнуть особо, потому что иногда разработка недр, обеспечивая полное извлечение ископаемых, вызывает, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного слоя почвы и другие нежелательные последствия. В свою очередь, в ряде случаев использование поверхности земли задерживает освоение месторождений либо делает вообще не возможной их разработку. Так, установлено, что большая часть г. Караганды расположена на поверхности, под которой находятся крупные запасы угля. Чтобы извлечь его, потребуется перенести часть жилого массива. Таким образом, ограничивать земли только поверхностью, а недра рассматривать как всю находящуюся под землей природную среду, без учета взаимосвязи объектов природы, невозможно не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Поэтому верхней границей недр следует считать не просто земную поверхность, а «условную поверхность» земной территории страны, имея в виду: 1) учет местонахождения объекта (автономное использование подземной среды); 2) целевое назначение соответствующих частей земной поверхности. Отсюда следует, что границы между недрами и землей должны определяться каждый раз применительно к конкретному случаю.

Таким образом, с интересами земельного и водного законодательства не согласуется определение недр как всего того, что находится под земной поверхностью . Во-первых, остается не понятным, что авторы данной формулировки подразумевают под «поверхностью земли». Между тем, от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей. Во-вторых, если под термином «поверхность» понимать видимую часть земной коры, то любое углубление под нее (в том числе вспашка земли, рытье котлована под строительство здания и т.п.) нужно признать использованием недр. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет практику. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве, не обращают должного внимания.

Как известно, под земной поверхностью находятся не только недра, но и подземные воды, а некоторые месторождения полезных ископаемых имеют выход на поверхность земли. Тогда, исходя из определения понятия «недр» как всего того, что находится под земной поверхностью, мы бы пришли к выводу, что выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность земли не являются недрами, а подземные воды отнесли бы к недрам. Следует отметить, что законодатель, очевидно, исходил из такого понятия недр, так как включил в состав полезных ископаемых и подземные воды (ст.1 Указа о недрах и недропользовании). Думается, что такое положение нельзя признать правильным. Как уже отмечалось, целевое назначение недр и вод, в том числе и подземных, различно, неодинакова их роль в жизни человеческого общества. Отнесение подземных вод к недрам нецелесообразно и с той стороны, что оно подрывает единство водного фонда, усложняет составление водного кадастра.

Нетрудно убедиться в том, что, хотя подземные воды по своей природе относятся к остальным водам, все же их естественное месторасположение, правовой режим несколько отличается от поверхностных вод. Подземные воды, так или иначе, оказывают влияние на месторождения полезных ископаемых (особенно на месторождения нефти и газа). Более того, поиск, разведка, добыча подземных вод ведется аналогичными способами, что и полезных ископаемых. Поэтому горное законодательство, в какой-то степени, заинтересовано в регулировании водных отношений. В этой связи, думается, правильным было бы подчинение вод режиму недр в части поисков, разведок и комплексного освоения недр, а также охраны подземных сооружений от вредных воздействий вод. В остальном же они должны подчиняться режиму вод.

В юридической литературе существуют и другие точки зрения на определение понятия «недра». В течение ряда лет господствовала точка зрения, согласно которой недра ассоциировались лишь с полезными ископаемыми .

Развитие общества со времени его зарождения и тем более на современном этапе его развития связано с использованием минерального сырья, извлекаемого из недр земных. В самом деле, расход минерального сырья постоянно увеличивается. Все это позволяет нам говорить о неоценимой значимости полезных ископаемых, расположенных в недрах земли, для прогресса науки и техники, развития общества в целом. Такое же положение они занимают и в горном праве. Отношения, возникающие по поводу использования и охраны полезных ископаемых, составляют ядро предмета правового регулирования в горном праве.

Однако сказанное не дает повода для отождествления понятий «недра» и «полезные ископаемые». В законодательстве о недрах и недропользовании говорится о том, что полезное ископаемое - это содержащееся в недрах минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), пригодное для использования в материальном производстве (п. 19 ст. 1 Указа о недрах и недропользовании). Как видно из текста закона, полезные ископаемые признаются лишь составной частью недр.

Добыча полезных ископаемых сопряжена не только с извлечением минералов как необходимого сырья для промышленности, но и с извлечением попутного вещества, так называемой пустой породы. Применение пустой породы (то есть породы, не содержащей в себе полезных свойств) в народном хозяйстве очень ограничено, а чаще всего она не используется. Выбрасываемая как ненужное, пустая порода, скапливаясь на поверхности земли, наносит огромный вред окружающей

среде. Если основываться на положении, что «недра есть полезные ископаемые», то нетрудно прийти к выводу, согласно которому пустая порода является ничейной, бесхозной и ее правовое положение не определено.

Недопустимость отождествления недр и полезных ископаемых вытекает также и из соображения охраны недр как объекта природы. В противном случае охрана недр будет сведена в основном к рациональному пользованию полезными ископаемыми, то есть борьбе с их потерями. Между тем, охрана недр, как одно из важнейших требований горного законодательства, предполагает обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; недопущение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; обеспечение сохранности запасов полезных ископаемых; предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа, сбросе сточных вод и т.д.

К вышеизложенному нужно добавить, что в случае признания недр полезными ископаемыми из сферы горного законодательства выпадает регулирование отношений, связанных с размещением подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; хранением соответствующих материалов; захоронением вредных веществ и отходов производства; сбросом сточных вод; изучением недр в научноизыскательских целях. Вряд ли можно привести положительные доводы в подтверждение этому.

На наш взгляд, определение права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной толщи. Разграничение недр от земли по данным критериям было отражено еще в Горном положении 1927 г., где указывалось, что полезные ископаемые являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью независимо от того, выходят ли они на поверхность или находятся в глубине. Считаем, что применение терминов «извлечение» и «отделение» в определении понятия составных частей не случайно. С юридической точки зрения, углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям, так и землепользователям. Между тем, для недропользователей извлечение (отделение) составных частей - это единственная форма использования земной толщи, в то время как для землепользователей применение данного способа необязательно. Отношения, складывающиеся в процессе пользования земной толщи, могут быть признаны горными только тогда, когда они своей целью имеют отделение (извлечение) составных частей земной толщи для последующего употребления или присвоения.

Итак, мы полагаем, что под недрами нужно понимать охраняемую законом часть природной среды, расположенной в толще земной коры с выходами полезных ископаемых на поверхность, которая может быть использована путем извлечения (отделения) ее компонентов для материального производства или как пространственный операционный базис.